日前，國務院辦公廳發布了(le)《關于鼓勵和(hé)支持社會資本參與生态保護修複的(de)意見》。全文如下(xià)：

國務院辦公廳關于鼓勵和(hé)支持社會資本參與生态保護修複的(de)意見

國辦發〔2021〕40号

各省、自治區(qū)、直轄市人(rén)民政府，國務院各部委、各直屬機構：

生态保護修複是守住自然生态安全邊界、促進自然生态系統質量整體改善的(de)重要保障。長(cháng)期以來(lái)，我國一些地區(qū)生态系統受損退化(huà)問題突出、曆史欠賬較多(duō)，生态保護修複任務量大(dà)面廣，需要動員(yuán)全社會力量參與。爲進一步促進社會資本參與生态建設，加快(kuài)推進山水(shuǐ)林(lín)田湖草(cǎo)沙一體化(huà)保護和(hé)修複，經國務院同意，現提出以下(xià)意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹黨的(de)十九大(dà)和(hé)十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平生态文明(míng)思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立綠水(shuǐ)青山就是金山銀山理(lǐ)念，充分(fēn)發揮市場(chǎng)在資源配置中的(de)決定性作用(yòng)，更好發揮政府作用(yòng)，聚焦重點領域，激發市場(chǎng)活力，推動生态保護修複高(gāo)質量發展，增加優質生态産品供給，維護國家生态安全，構建生态文明(míng)體系，推動美(měi)麗中國建設。

（二）工作原則。

堅持保護優先、系統修複。遵循自然規律，統籌自然生态各要素，以自然恢複爲主，輔以必要的(de)人(rén)工措施，增強各項舉措的(de)關聯性和(hé)耦合性，推進山水(shuǐ)林(lín)田湖草(cǎo)沙整體保護、系統修複、綜合治理(lǐ)，提升生态系統質量和(hé)穩定性。

堅持政府主導、市場(chǎng)運作。發揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務、風險防範等作用(yòng)，統一市場(chǎng)準入，規範市場(chǎng)秩序，建立公開透明(míng)的(de)市場(chǎng)規則，爲社會資本營造公平公正公開的(de)投資環境，構建持續回報和(hé)合理(lǐ)退出機制，實現社會資本進得(de)去、退得(de)出、有收益。嚴禁借生态保護修複之名行開發之實，嚴禁突破耕地保護和(hé)生态保護等紅線，嚴禁各類違反法律法規規定的(de)行爲。

堅持目标導向、問題導向。圍繞構建“誰修複、誰受益”的(de)生态保護修複市場(chǎng)機制，聚焦解決信息缺失、融資困難、政策分(fēn)散、鼓勵和(hé)支持措施不明(míng)确、交易機制和(hé)回報機制不健全等問題，推動實現生态效益和(hé)經濟社會效益相統一。

堅持改革創新、協調推進。加強與自然資源資産産權制度、生态産品價值實現機制、生态保護補償機制等改革協同，統籌必要投入與合理(lǐ)回報，暢通(tōng)社會資本參與和(hé)獲益渠道，創新激勵機制、支持政策和(hé)投融資模式，激發社會資本投資潛力和(hé)創新動力。

二、參與機制

（三）參與内容。鼓勵和(hé)支持社會資本參與生态保護修複項目投資、設計、修複、管護等全過程，圍繞生态保護修複開展生态産品開發、産業發展、科技創新、技術服務等活動，對(duì)區(qū)域生态保護修複進行全生命周期運營管護。重點鼓勵和(hé)支持社會資本參與以政府支出責任爲主（包括責任人(rén)滅失、自然災害造成等）的(de)生态保護修複。對(duì)有明(míng)确責任人(rén)的(de)生态保護修複，由其依法履行義務，承擔修複或賠償責任。

（四）參與方式。

1．自主投資模式。社會資本單獨或以聯合體、産業聯盟等形式出資開展生态保護修複。

2．與政府合作模式。社會資本可(kě)按照(zhào)市場(chǎng)化(huà)原則設立基金，投資生态保護修複項目。對(duì)有穩定經營性收入的(de)項目，可(kě)以采用(yòng)政府和(hé)社會資本合作（PPP）等模式，地方政府可(kě)按規定通(tōng)過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得(de)合理(lǐ)回報。

3．公益參與模式。鼓勵公益組織、個(gè)人(rén)等與政府及其部門合作，參與生态保護修複，共同建設生态文明(míng)。

社會資本可(kě)通(tōng)過以下(xià)方式在生态保護修複中獲得(de)收益：采取“生态保護修複+産業導入”方式，利用(yòng)獲得(de)的(de)自然資源資産使用(yòng)權或特許經營權發展适宜産業；對(duì)投資形成的(de)具有碳彙能力且符合相關要求的(de)生态系統，申請核證碳彙增量并進行交易；通(tōng)過經政府批準的(de)資源綜合利用(yòng)獲得(de)收益等。

（五）參與程序。結合實際積極探索靈活高(gāo)效的(de)工作程序，充分(fēn)調動社會資本參與生态保護修複的(de)積極性。一般可(kě)以采取如下(xià)程序：

1．科學設立生态保護修複項目。堅持問題導向，依據各級國土空間規劃、生态保護修複規劃等規劃和(hé)有關标準要求，确定生态保護修複任務和(hé)重點項目。

2．合理(lǐ)制定生态保護修複方案。在廣泛征求社會意見的(de)基礎上，合理(lǐ)确定項目生态保護修複方案，明(míng)确生态保護修複目标或核心指标、自然資源（其中礦産資源僅限于因項目需要采挖的(de)隻能用(yòng)作普通(tōng)建築材料的(de)砂、石、粘土）資産配置及後續産業發展要求等。涉及相關主體利益的(de)，應當協商一緻。

3．公開競争引入生态保護修複主體。将生态保護修複方案、相應的(de)自然資源資産配置方案、各類指标轉讓及支持政策等一并公開，通(tōng)過競争方式确定生态保護修複主體暨自然資源資産使用(yòng)權人(rén)，并簽訂生态保護修複協議(yì)和(hé)土地出讓合同等自然資源資産配置協議(yì)，明(míng)确修複要求、各方權利義務和(hé)違約責任。

4．規範開展生态保護修複産品市場(chǎng)化(huà)交易。探索建立自然資源資産與生态保護修複産品的(de)交易渠道，公開發布産品交易規則、企業信用(yòng)評級等信息，依托公共資源交易平台體系，規範開展市場(chǎng)化(huà)交易。

三、重點領域

（六）自然生态系統保護修複。針對(duì)受損、退化(huà)、功能下(xià)降的(de)森林(lín)、草(cǎo)原、濕地、荒漠、河(hé)流、湖泊、沙漠等自然生态系統，開展防沙治沙、石漠化(huà)防治、水(shuǐ)土流失治理(lǐ)、河(hé)道保護治理(lǐ)、野生動植物(wù)種群保護恢複、生物(wù)多(duō)樣性保護、國土綠化(huà)、人(rén)工商品林(lín)建設等。全面提升生态系統碳彙能力，增加碳彙增量，鼓勵開發碳彙項目。科學評估界定自然保護地保護和(hé)建設範圍，引導當地居民和(hé)公益組織等參與科普宣教、自然體驗、科學實驗等活動和(hé)特許經營項目。

（七）農田生态系統保護修複。針對(duì)生态功能減弱、生物(wù)多(duō)樣性減少、開發利用(yòng)與生态保護矛盾突出的(de)農田生态系統，開展全域土地綜合整治，實施農用(yòng)地整理(lǐ)、建設用(yòng)地整理(lǐ)、鄉村(cūn)生态保護修複、土地複墾、生物(wù)多(duō)樣性保護等，改善農田生境和(hé)條件。

（八）城(chéng)鎮生态系統保護修複。針對(duì)城(chéng)鎮生态系統連通(tōng)不暢、生态空間不足等問題，實施生态廊道、生态清潔小流域、生态基礎設施和(hé)生态網絡建設，提升城(chéng)鎮生态系統質量和(hé)穩定性。

（九）礦山生态保護修複。針對(duì)曆史遺留礦山存在的(de)突出生态環境問題，實施地質災害隐患治理(lǐ)、礦山損毀土地植被恢複、破損生态單元修複等，重建生态系統，合理(lǐ)開展修複後的(de)生态化(huà)利用(yòng)；參與綠色礦山建設，提高(gāo)礦産資源節約集約利用(yòng)水(shuǐ)平。

（十）海洋生态保護修複。針對(duì)海洋生境退化(huà)、外來(lái)物(wù)種入侵等問題，實施退圍還(hái)灘還(hái)海、岸線岸灘整治修複、入海口海灣綜合治理(lǐ)、海岸帶重要生态廊道維護、水(shuǐ)生生物(wù)資源增殖、栖息地保護等。探索在不改變海島自然資源、自然景觀和(hé)曆史人(rén)文遺迹的(de)前提下(xià)，對(duì)生态受損的(de)無居民海島開展生态保護修複，允許适度生态化(huà)利用(yòng)。

（十一）探索發展生态産業。鼓勵和(hé)支持投入循環農（林(lín)）業、生态旅遊、休閑康養、自然教育、清潔能源及水(shuǐ)資源利用(yòng)、海洋生态牧場(chǎng)等；發展經濟林(lín)産業和(hé)草(cǎo)、沙、竹、油茶、生物(wù)質能源等特色産業；參與河(hé)道保護和(hé)治理(lǐ)，在水(shuǐ)資源利用(yòng)等産業中依法優先享有權益；參與外來(lái)入侵物(wù)種防治、生物(wù)遺傳資源可(kě)持續利用(yòng)，推廣應用(yòng)高(gāo)效誘捕、生物(wù)天敵等實用(yòng)技術；開展産品認證、生态标識、品牌建設等工作。

四、支持政策

（十二）規劃管控。市、縣級政府應将生态保護修複和(hé)相關産業發展的(de)空間需求納入國土空間規劃。鼓勵社會資本參與生态保護修複方案編制，在符合法律法規政策和(hé)規劃約束條件的(de)前提下(xià)，合理(lǐ)安排生态保護修複區(qū)域内各類空間用(yòng)地的(de)規模、結構、布局和(hé)時(shí)序。項目範圍内涉及零散耕地、園地、林(lín)地、其他(tā)農用(yòng)地需要空間置換和(hé)布局優化(huà)的(de)，可(kě)納入生态保護修複方案一并依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事項的(de)，依法辦理(lǐ)審批手續。落實好最嚴格的(de)耕地保護制度，堅決守住耕地紅線，堅決遏制耕地“非農化(huà)”、防止“非糧化(huà)”。項目完成後，通(tōng)過年度土地變更調查統一調整土地用(yòng)途，不動産登記機構依據調整土地用(yòng)途文件辦理(lǐ)相關不動産登記。

（十三）産權激勵。對(duì)集中連片開展生态修複達到一定規模和(hé)預期目标的(de)生态保護修複主體，允許依法依規取得(de)一定份額的(de)自然資源資産使用(yòng)權，從事旅遊、康養、體育、設施農業等産業開發；其中以林(lín)草(cǎo)地修複爲主的(de)項目，可(kě)利用(yòng)不超過3%的(de)修複面積，從事生态産業開發。對(duì)社會資本投入并完成修複的(de)國有建設用(yòng)地，拟用(yòng)于經營性建設項目的(de)，在同等條件下(xià)，該生态保護修複主體在公開競争中具有優先權；涉及海域使用(yòng)權的(de)，可(kě)以依法依規比照(zhào)上述政策辦理(lǐ)。修複後新增的(de)集體農用(yòng)地，鼓勵農村(cūn)集體經濟組織将經營權依法流轉給生态保護修複主體。修複後的(de)集體建設用(yòng)地，符合規劃的(de)，可(kě)根據國家統一部署穩妥有序推進農村(cūn)集體經營性建設用(yòng)地入市，生态保護修複主體可(kě)在同等條件下(xià)優先取得(de)使用(yòng)權。社會資本投資修複并依法獲得(de)的(de)土地、海域使用(yòng)權等相關權益，在完成修複任務後，可(kě)依法依規流轉并獲得(de)相應收益。

釋放産權關聯權益。社會資本将修複區(qū)域内的(de)建設用(yòng)地修複爲農用(yòng)地并驗收合格後，騰退的(de)建設用(yòng)地指标可(kě)以優先用(yòng)于相關産業發展，節餘指标可(kě)以按照(zhào)城(chéng)鄉建設用(yòng)地增減挂鈎政策，在省域範圍内流轉使用(yòng)。生态保護修複主體将自身依法取得(de)的(de)存量建設用(yòng)地修複爲農用(yòng)地的(de)，經驗收合格後，騰退的(de)建設用(yòng)地指标可(kě)用(yòng)于其在省域範圍内占用(yòng)同地類的(de)農用(yòng)地。

建立健全自然、農田、城(chéng)鎮等生态系統保護修複激勵機制。研究制定生态系統碳彙項目參與全國碳排放權交易相關規則，逐步提高(gāo)生态系統碳彙交易量。健全以社會捐贈方式參與生态保護修複的(de)制度，鼓勵參與自然保護地等生态保護修複。創新林(lín)木(mù)采伐管理(lǐ)機制，開展人(rén)工商品林(lín)自主采伐試點，引導社會資本科學編制簡易森林(lín)經營方案，對(duì)具有一定經營規模的(de)企業可(kě)單獨編制森林(lín)采伐限額，經審批可(kě)依法依規自主采伐；采伐經濟林(lín)、能源林(lín)、竹林(lín)以及非林(lín)地上的(de)林(lín)木(mù)，可(kě)依據森林(lín)經營方案或規劃自行設計，依法依規自主決定采伐林(lín)齡和(hé)方式。

（十四）資源利用(yòng)。按照(zhào)生态保護修複方案及其工程設計，對(duì)于合理(lǐ)削坡減荷、消除地質災害隐患等新産生的(de)土石料及原地遺留的(de)土石料，河(hé)道疏浚産生的(de)淤泥、泥沙，以及優質表土和(hé)鄉土植物(wù)，允許生态保護修複主體無償用(yòng)于本修複工程，納入成本管理(lǐ)；如有剩餘的(de)，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平台體系處置，并保障生态保護修複主體合理(lǐ)收益。

（十五）财稅支持。發揮政府投入的(de)帶動作用(yòng)，探索通(tōng)過PPP等模式引入社會資本開展生态保護修複，符合條件的(de)可(kě)按規定享受環境保護、節能節水(shuǐ)等相應稅收優惠政策。社會資本投資建設的(de)公益林(lín)，符合條件并按規定納入公益林(lín)區(qū)劃的(de)，可(kě)以同等享受相關政府補助政策。

（十六）金融扶持。在不新增地方政府隐性債務的(de)前提下(xià)，支持金融機構參與生态保護修複項目，拓寬投融資渠道，優化(huà)信貸評審方式，積極開發适合的(de)金融産品，按市場(chǎng)化(huà)原則爲項目提供中長(cháng)期資金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大(dà)對(duì)生态保護修複的(de)投資力度。積極支持符合條件的(de)企業發行綠色債券，用(yòng)于生态保護修複工程。支持技術領先、綜合服務能力強的(de)骨幹企業上市融資。允許具備條件的(de)企業發行綠色資産證券化(huà)産品，盤活資源資産。健全森林(lín)保險制度，鼓勵保險機構和(hé)有條件的(de)地方探索開展保價值、保産量、保收入的(de)特色經濟林(lín)和(hé)林(lín)木(mù)種苗保險試點，推進草(cǎo)原保險試點，加大(dà)保險産品創新力度，完善災害風險防控和(hé)分(fēn)散機制。

五、保障機制

（十七）加強組織領導。各地區(qū)要将鼓勵和(hé)支持社會資本參與生态保護修複納入經濟社會發展規劃，建立健全統籌協調機制。要暢通(tōng)渠道、聽(tīng)取訴求，保障社會資本合法權益，增強長(cháng)期投資信心。各級自然資源主管部門要強化(huà)工作統籌，制定生态保護修複規劃，明(míng)确修複任務，設立項目并确定生态保護修複目标及自然資源資産配置要求。各有關部門和(hé)單位要按職責分(fēn)工，制定完善相關配套政策措施，細化(huà)操作程序，形成協同推進的(de)工作合力。

（十八）強化(huà)示範引領。發揮骨幹企業的(de)帶頭引領作用(yòng)，搭建混合所有制企業等合作平台，促進各類資本和(hé)産業協同。鼓勵開展生态保護修複理(lǐ)論和(hé)方法等基礎研究、關鍵技術研發和(hé)集成示範推廣，探索導向明(míng)确、路徑清晰、投入持久、回報穩定的(de)資源導向型可(kě)持續發展模式。加強科研人(rén)才梯隊建設，構建産學研用(yòng)相結合的(de)良性發展機制。

（十九）優化(huà)監管服務。建立投資促進機制，搭建信息服務平台，彙總發布各類生态保護修複項目及投資需求、政策法規标準等信息。加強督察和(hé)執法，全程全面依法監管，嚴格規範行爲，建立信用(yòng)監管機制，實現跨地區(qū)跨部門獎懲聯動。生态保護修複過程中涉及地理(lǐ)、生态、生物(wù)等方面敏感信息采集、處理(lǐ)和(hé)使用(yòng)的(de)，嚴格按照(zhào)相關規定執行。

（二十）做(zuò)好宣傳引導。加強法律法規政策宣傳。開展生态保護修複品牌建設，充分(fēn)利用(yòng)各類媒體平台，提升傳播力和(hé)影(yǐng)響力，增強社會資本參與的(de)獲得(de)感和(hé)榮譽感，促進全社會關心支持生态保護修複事業，共同推進美(měi)麗中國建設。

國務院辦公廳

2021年10月(yuè)25日